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Doação de terrenos industriais sem licitação – Improbidade administrativa

Doação de terrenos industriais sem licitação – Improbidade administrativa

doação de terrenos industriais sem licitação e a improbidade administrativa

doação e concessão terrenos industriais sem licitação

Obs. Não sou advogado, apenas curioso.

Prefeitos de muitos municípios brasileiros, inclusive alguns falecidos, e os donatários (quem recebeu o beneficio), pessoas que na boa fé e confiantes no serviço público,  estão sendo apenados por improbidade administrativa, (LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992), por falta de licitação nas concessões e doações de terrenos para fins de instalação de industrias, criados justamente para incrementar empregos e divisas aos munícipes.  É fato que a constituição e leis suplementares vetam a falta de licitação (lei 866), conforme:

Art. 3o  A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos”

“Art. 2o  As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.”

O ministério público, guardião da Lei,  ao acionar o Inquérito civil, deveria ser mais zeloso e procurar de alguma forma averiguar se realmente o crime de responsabilidade foi cometido. É muito fácil aplicar a lei, sem conhecer realmente o cerne da questão,  mesmo porque depois de instaurada a ação não tem mais retorno e nem acordo,  e provar que não infringiu a lei 8.666 é quase que impossível, mesmo porque  tudo que se faz no serviço público tem que ter licitação e todos os brasileiros concordam com isso, pois muitos administradores desonestos,  tentam burlar a lei para tirar proveito próprio ou para beneficiar terceiros. No entanto, nem todos os administradores públicos são desonestos. Então, antes de impetrar a ação, deveria o ministério público, estar cercado de todas as provas, de que apesar de as doações ou concessões de terrenos industriais não terem passado pelo  crivo do certame licitatório, nem todos não foram doados para beneficiar esse ou aquele. Com certeza, 90% foram doados com a finalidade de gerar rendas e divisas para o povo da comunidade. Tem que certificar de que todas as exigências previstas nas leis municipais foram cumpridas, como:  construção, funcionamento, geração de emprego e outros benefícios para comunidade;  verificar se realmente, houve desvio de finalidade Não é justo que um prefeito seja condenado, sem provas contundentes do ato de ilegalidade . No entanto, não é bem assim que acontece. Basta fazer uma pesquisa na internet e verificar a quantidade de prefeitos condenados, inclusive, prefeitos que já faleceram, como já foi dito anteriormente, pior que seus herdeiros respondem pelo suposto crime,  por improbidade, em decorrência de atos dessa natureza. Não podemos imaginar ou julgar que muitos não tenham culpa. Mas com certeza, pode-se afirmar que  a maioria, somente não fez licitação, porque tinham Parques Industriais ociosos de 20 ou 30 anos,  e nunca foram habitados pelas dificuldades de encarar um procedimento licitatório, que muitas vezes não é eficaz e não atende os interesses da comunidade e nem mesmo da probidade, pois muitos procedimentos licitatórios são direcionados e todos sabem disso. Por exemplo, um empresário vem até um Prefeito, e se propõe a construir um Barracão para seleção e exportação de limões. Pra que abrir licitação? Somente ele está interessado nessa atividade, além do mais está disposto a cumprir todas as formalidades que o município exigir. Muito bem, o Prefeito edita lei, autoriza o empresário construir. Ele constrói, gera empregos, depois,  passado o prazo estipulado em lei, o município, através de uma comissão, verifica que tudo foi cumprido, avalia o imóvel e outorga a escritura de doação. Qual o prejuízo que isso causou ao Município? Onde o patrimônio público foi dilapidado? Onde está o enriquecimento ilícito?  Somente a comunidade se beneficiou. Voltando a licitação, será que vai aparecer alguém interessado em construir um Barracão para seleção e exportação de Limão? Difícil? Somente ele está interessado nesse tipo de comércio. Além do mais um procedimento licitatório, além de demorado é dispendioso e muitas vezes não atinge a finalidade.  Portanto, tem que haver bom senso. Tanto é verdade que um desembargador de Santa Catarina assim entendeu:

Apelação Cível n. 2006.038515-7, de Herval D oeste

Relator: Desembargador Substituto Ricardo Roesler

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO COMINATÓRIA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO À PARTICULAR. OUTORGA DE ESCRITURA PÚBLICA. ENCARGOS CUMPRIDOS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA AO ARGUMENTO DE NÃO TER SIDO OBSERVADO PROCESSO LICITATÓRIO. DOAÇÃO FUNDADA EM INTERESSE PÚBLICO JUSTIFICADO. POSSIBILIDADE DE DISPENSA DA LICITAÇÃO. OUTORGA DE ESCRITURA PÚBLICA DEVIDA. RECURSO PROVIDO.

A doação de bem público, através de lei específica, à empresa privada para atrair sua instalação, refletindo no incremento da economia e na melhoria das condições sociais, atende ao interesse público. Verificado o cumprimento dos encargos, bem como o incremento no recolhimento de impostos e aumento das vagas no mercado de trabalho, é possível a doação do imóvel sem prévia licitação.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 2006.038515-7, da comarca de Herval D oeste (Vara Única), em que é apelante Massas Alimentícias Damama Ltda, e apelado Município de Herval D’ Oeste:

ACORDAM, em Segunda Câmara de Direito Público, por votação unânime, dar provimento ao recurso. Custas legais.

  1. RELATÓRIO

Massas Alimentícias da Mama Ltda ajuizou ação cominatória contra o Município de Herval D’Oeste, objetivando a outorga de escritura pública de imóvel que lhe fora doado pela municipalidade. Para tanto, aduziu que lhe foi negada a transferência do imóvel sob o argumento de que, em que pese a lei municipal autorizando, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 101/2000) veda a concessão de doação de imóvel público à particular.

Após a contestação (fls. 33/37), decisão concedendo a antecipação da tutela (fls. 39/43) e réplica (fls.54/56), sobreveio a sentença de primeiro grau, julgando improcedente o pedido ao fundamento de que para a doação de bem público é imprescindível a realização de licitação, procedimento este não respeitado no caso vertente (fls. 70/74).

Inconformada, a autora interpôs recurso de apelação. Aduz, com efeito, que, a exemplo da apelante, outras empresas também receberam a doação e fizeram investimentos de expressivo valor e geração de emprego para o Município, de modo que a negativa de escrituração pode gerar risco aos negócios instalados na localidade, sem contar a obrigação do Município de ressarcir as empresas dos valores despendidos com as instalações. Afirma, ainda, que a administração decaiu do seu direito de rever o ato de doação, pois já transcorridos mais de cinco anos (fls. 78/84).

Com as contra-razões (fls. 89/90), ascenderam os autos a este e. Tribunal de Justiça, perante o qual o representante do Ministério Público manifestou-se pela ausência de interesse a justificar a intervenção ministerial no feito (fls. 96/97).

Vieram os autos para julgamento.

  1. VOTO

Trato de recurso de apelação interposto por Massas Alimentícias da Mama Ltda, inconformada com a sentença de primeiro grau que julgou improcedente pedido articulado em ação cominatória, ajuizada contra o Município de Herval D’Oeste.

Razão assiste à apelante.

Os bens públicos, como é cediço, são inalienáveis e só perderão essa qualidade quando deixarem de ser de uso comum do povo ou de fins específicos da administração, na forma que a lei disciplinar. 

Quando admitida a alienação de bens públicos (dominicais), deve-se atender não só a legislação administrativa local, mas também o disposto no art. 17 da Lei de Licitações (Lei 8.666/93), que contêm normas gerais e impositivas para todos os entes da administração pública. 

No caso em apreço, busca a apelante a concessão de outorga de escritura pública de bem que lhe fora doado pela municipalidade, por meio da Lei Municipal de nº 116/00, que assim dispôs:

Art. 1º – Fica o Chefe do Poder Executivo Municipal autorizado a dar em doação à MASSAS ALIMENTÍCIAIS DA MAMA LTDA, pessoa jurídica de direito privado, CNPJ/MF 7859224/0001-05, com sede na cidade de Joaçaba (SC), os imóveis com as respectivas descrições de que tratam os incisos II e IV do artigo 1º da Lei Complementar nº 075/98 de 28 de outubro de 1998, em virtude de as donatárias, Comércio e Representações Sponchiado Ltda M.E. e Pasqualoto Tecidos Ltda., terem decaído do direito de que trata o artigo 5º da mesma Lei Complementar.

Art. 2º – A nova donatária dos imóveis objeto desta Lei Complementar os utilizará única e exclusivamente para operar no ramo da “Indústria e Comércio de Massas Alimentícias”.

Art. 3º – Todas as condições impostas aos donatários pela Lei Complementar nº 075/98 de 28 de outubro de 1998 e por esta destituídos do direito passam para a nova donatária, impondo-se mais a condição de que deverá transferir a sede social para o endereço dos imóveis ora doados no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias contados da publicação desta Lei Complementar, comprovado pela alteração contratual devidamente registrada e arquivada no MM. Junta Comercial do Estado de Santa Catarina e a partir da data do efetivo registro e arquivamento iniciará a fluição do prazo de 60 (sessenta) dias para que a donatária providencie a outorga da escritura pública de doação, sob pena de decair do direito, com as sanções de que trata a Lei Complementar mencionada neste artigo.

Art. 4º – Esta Lei Complementar entre em vigor na data de sua publicação, revogadas disposições em contrário. 

Como se observa, o Prefeito do Município de Herval D’Oeste estava autorizado a fazer a doação de dois imóveis à empresa Massas Alimentíciais da Mama Ltda, ora apelante, contanto que esta fizesse uso exclusivamente no ramo industrial e comercial.

Cuida-se, pois, de doação modal (com encargo). A espécie é tratada no § 4º do art. 17 da Lei de Licitações, assim redigido: “A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão obrigatoriamente os encargos, o prazo de cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado.”

Busca-se, assim, dar mais transparência à disponibilidade do bem público e propiciar maior concretização aos princípios da isonomia e da impessoalidade.

O requisito da licitação, no entanto, é amiúde dispensado quando o interesse público puder justificar a doação a entidade que vá desempenhar atividade de interesse da coletividade, consoante dicção do permissivo legal (art. 17, § 4º, da Lei de Licitações).

Poderá se arguir que a doação a empresas privadas sem o precedente processo licitatório fere princípios constitucionais, porque, em essência, estar-se-ia atendendo predominantemente ao interesse privado em detrimento do público, além do que a escolha de uma empresa específica sem critérios objetivos implicaria em afronta ao princípio da impessoalidade e consequentemente da moralidade.

Discordo, porém, dessa tese.

Não é demais lembrar que pelo princípio da finalidade tem a  Administração Pública a obrigatoriedade de praticar atos voltados para o interesse público. Por isso, sempre que a Administração Pública se afastar dessa  finalidade precípua haverá o chamado desvio de finalidade, com a consequente nulidade do ato.

Contudo, conforme disposto na parte final do art. 17, § 4º, da referida Lei, há hipóteses em que o procedimento licitatório é dispensado. Nestes casos é necessária a avaliação da existência de interesse público devidamente justificado.

Embora parece que se esteja tutelando um interesse privado, a verdade é outra. O objetivo do Estado continua sendo o interesse público, consubstanciado na contraprestação da empresa, que pode se dar através da geração de empregos, do aumento da arrecadação de impostos ou de outros meios que se possa imaginar.

Mais especificamente quanto ao caso dos autos, como dito, o prefeito do Município de Herval D’Oeste, por intermédio da Lei Municipal nº. 116/2000, estava autorizado a doar à apelante dois imóveis, ficando a donatária, em contrapartida, obrigada a utilizá-los única e exclusivamente para operar no ramo da “Indústria e Comércio de Massas Alimentícias”.

Presume-se, é bem verdade,  que a lei municipal que autorizou o Prefeito fazer as doações teve por escopo proporcionar um desenvolvimento da atividade econômica no município de Herval D’Oeste, incentivando que empresas desempenhassem atividade do interesse da coletividade, a bem do interesse público.

No caso em apreço, verifico que a doação visou atender interesse público devidamente justificado, através do incentivo da atividade industrial, com o consequente aumento de vagas no mercado de trabalho bem como aumento na arrecadação de impostos. Verifico, ainda, que este objetivo restou atingido, sendo cabível, portanto, a doação do imóvel com a dispensa do procedimento licitatório

Ressalto, a propósito, que consta dos autos cópia de documento, emitido pelo BADESC, no qual a instituição estadual de fomento afirma que para dar prosseguimento ao financiamento pleiteado pela apelante é necessário que esta apresente o registro da propriedade em questão. Destaco, ainda, e ao cabo que a Lei de Responsabilidade Fiscal, a despeito da argumentação da apelada, não traz vedação expressa a doação de imóveis públicos.

Evidente, diante disso, que a insurgente cumpriu os encargos estabelecidos pela municipalidade e busca, ainda, junto ao BADESC, financiamento para desenvolver suas atividades. Desse modo, entendo como necessária a outorga da escritura pública almejada pela apelante.

Nesse sentido, colhe-se da Jurisprudência:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. DISPENSA DE LICITAÇÃO. COMPRA E VENDA E DOAÇÃO DE IMÓVEIS REALIZADOS PELO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO AGENTE PÚBLICO. VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE MORALIDADE E IMPESSOALIDADE NÃO COMPROVADOS. DANO EFETIVO. AUSÊNCIA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 07/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 535, I E II, DO CPC. NÃO CONFIGURADA.

A compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia, não carece de licitação, ante a ratio do art. 24 da Lei 8666/93.

O Recurso Especial não é servil ao exame de questões que demandam o revolvimento de contexto fático-probatório dos autos, em face do óbice erigido pela Súmula 07/STJ.

Ação Civil Pública ajuizada por Ministério Público Estadual em face de ex-Prefeito, objetivando a anulação do contrato de compra e venda de lotes, localizados no Distrito Industrial da municipalidade, para fins de doação à industria que quisesse se instalar no Município, com vistas à implementação do programa de incentivo ao desenvolvimento industrial.

In casu, a conclusão da Corte de origem de que a dispensa de licitação para a aquisição de terrenos no Distrito Industrial para doação à indústria que quisesse se instalar no Município, com vistas à implementação do programa de incentivo ao desenvolvimento industrial, não ensejou prejuízo ao erário, além do fato de que ‘(..) a finalidade da doação foi plenamente atendida como se vê dos documentos de f. 333/349, através dos quais se observa que, efetivamente, a indústria foi instalada, está dando retorno de impostos, fornecendo mão-de-obra e conseqüentemente, fazendo girar mais riquezas no Município com o recebimento de salário de seus empregados (..)'(fl. 740), resultou do exame do contexto fático-probatório engendrado nos autos, o que denota a insindicabilidade do thema pelo STJ, ante o óbice erigido pela Súmula 07 desta Corte.” (STJ – Resp 797.671/MG, rel. Min. Luiz Fux, j. em: 05/06/2008).

Por fim, dado o contexto dos autos, a fixação dos honorários contra a fazenda pública deve ser procedida com vistas ao disposto no art. 20, § 4.º, do CPC, que em síntese exige ponderação na condenação, nesse sentido, fixo a condenação em honorários advocatícios no importe de R$ 1.000,00 (hum mil reais). Arca, ainda, o apelado, com a custas processuais.

Ante o exposto, conheço e dou provimento ao recurso voluntário, para o fim de condenar o apelado a outorgar a escritura pública do imóvel em questão.

  1. DECISÃO

Ante o exposto, a Segunda Câmara de Direito Público decidiu, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso de apelação.

O julgamento foi realizado em 16 de dezembro de 2008, com a participação dos Exmos. Srs. Desembargadores César Abreu (Presidente com voto) e Newton Janke.

Lavrou parecer, pela douta Procuradoria-Geral de Justiça, o Exmo. Sr. Dr. Francisco José Fabiano.

Florianópolis, 16 de dezembro de 2008.  RICARDO ROESLER – RELATOR

É certo que a lei exige licitação para alienação de imóveis públicos e tem que ser assim, mas no caso em questão o Desembargador entendeu, que sendo todas as formalidade cumpridas  é possível doar o terreno sem o crivo da licitação. Tudo tem que haver exceção, desde que não haja  malversação do erário  público.  Ademais, a Lei o 8666, de certa forma invade a autonomia do município, tá certo que é matéria constitucional, mas somente o administrador municipal sabe os problemas de sua urbe. Exceções nesse sentido não são novidades. O  próprio supremo avalizou a venda de terrenos federais sem licitação, Lei Federal nº 9.262, de 12 de janeiro de 1996,

O STF e a venda sem licitação de imóveis públicos

O STF criou relevante e perigosa orientação em emblemático julgamento, cujo acórdão foi publicado em 24 de agosto de 2007, ao estabelecer que lei específica pode permitir a venda de lotes irregulares situados em áreas públicas diretamente ao ocupante, fora das hipóteses de dispensa de licitação previstas na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Trata-se do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2.990, que considerou constitucional a Lei Federal nº 9.262, de 12 de janeiro de 1996, cujo principal objeto é, atendidos determinados requisitos, permitir a venda direta sem licitação aos ocupantes de lotes nos chamados “condomínios irregulares” situados em terras públicas na Área de Proteção Ambiental (APA) da Bacia do Rio São Bartolomeu, que está predominantemente no Distrito Federal.

A Lei Federal nº 9.262/96 não tem o caráter de lei nacional, equiparando-se a uma lei estadual, distrital ou municipal, como veremos adiante.

A Constituição Federal estabeleceu que a União é competente para legislar a respeito de normas gerais a respeito de licitação e contratação para todas as pessoas jurídicas de direito público e entidades da administração indireta:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(…)

XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;”

Além disso, a Constituição Federal estabeleceu que, como regra geral, os contratos celebrados pela Administração Pública deverão ser efetuados mediante o procedimento de licitação:

“Art. 37. (…)

XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensável à garantia do cumprimento das obrigações.”

http://br.monografias.com/trabalhos-pdf902/o-stf-venda/o-stf-venda.shtml

A própria Petrobras, tem um regime de licitação diferenciado, decreto 2.745/98. Oras se pode para um tem que valer para outro, obviamente, desde que preservada a lisura e que os benefícios  sociais sejam atingidos. Além do mais onde está o principio da isonomia?

O próprio Ministério Público de Santa Catarina encontrou a sua exceção na Lei 8.666, senão vejamos:

http://wp.clicrbs.com.br/moacirpereira/2014/05/21/o-ministerio-publico-a-cpi-e-a-polemica-casa-rosa/?topo=67,2,18,,,67

O Ministério Público, a CPI e a polêmica Casa Rosa

21 de maio de 2014

A Assessoria de Comunicação da Procuradoria Geral de Justiça divulgou uma extensa nota sobre a polêmica aquisição do prédio ao lado da sede atual, sem licitação, por 123 milhões de reais, que motivou a CPI da Casa Rosa pela Assembleia Legislativa. O Procurador Geral, Lio Marin, também concedeu entrevista ao jornalista Mário Motta, no “Notícia da Manhã”, da CBN-Diário, com as mesmas explicações. Veja a íntegra:

“O Ministério Público de Santa Catarina (MPSC) reafirma a regularidade e a legalidade da compra do imóvel localizado na rua Bocaiúva, conforme já esclarecido à sociedade e aos órgãos que solicitaram informações a respeito.

No que diz respeito à Comissão Parlamentar de Inquérito instalada no âmbito da ALESC, o MPSC reconhece ser um importante instrumento da democracia, desde que não desvirtuada de sua finalidade. Os membros e servidores permanecem, como sempre estiveram, à disposição do parlamento catarinense, visando a contribuir para o bom andamento dos seus trabalhos e a correta apuração dos fatos objetos da investigação, certos de que, ao final, restará demonstrado tudo o que sempre foi afirmado a respeito do acerto do negócio.

Relembramos, abaixo, algumas informações sobre os fatos:

Sobre o valor pago pelo MPSC na compra do prédio

O requerimento para formação da CPI questiona o valor pago pelo MPSC na compra do empreendimento, baseando-se em cálculo simples, fora da realidade da construção civil em Florianópolis e no valor do terreno declarado na Escritura de Compra e Venda na aquisição feita pela construtora junto aos antigos proprietários. Tomando por base o Custo Básico da Construção (CUB), o requerimento não considera todos os equipamentos do prédio, como elevadores, iluminação, preparação de climatização, gerador, cabeamento, assim como as peculiaridades e necessidades próprias do projeto e da construção, como escavações, fundações especiais e parede diafragma. Há de se considerar, ainda, que no CUB não estão inclusas as despesas com administração local e central, projetos, impostos, entre outros, além da remuneração do construtor.

Pelo cálculo do requerente, exemplificativamente, uma sala comercial nova, na região central de Florianópolis, hoje comercializada por cerca de R$ 7.318,90 por metro quadrado, não poderia ser vendida por mais de R$ 1.706,79 por metro quadrado (CUB). Assim, se a sala medisse 85,89m², valendo R$ 628.620,00, não poderia ser vendida por mais deR$ 146.596,19, o que é sabidamente fora da realidade local e de conhecimento de todos.

O Ministério Público recebeu inúmeras propostas para a compra de prédios prontos ou a construir, em regiões diferentes de onde está a sua atual sede, os quais traziam preços, na maioria, superiores ao contratado, e os inferiores, muito próximos a ele. Contudo, via de regra, possuíam área muito pequena e não aproximariam as estruturas físicas da Procuradoria-Geral de Justiça, mas as afastariam, redundando em maiores custos operacionais por exigirem novas estruturas de logística. O imóvel adquirido apresentava proposta de preço absolutamente dentro dos praticados no mercado, quando se trata da negociação de todo o empreendimento, e é o que melhor atende às necessidades do Ministério Público.

O Ministério Público se baseou em cinco avaliações antes de definir a compra do empreendimento. Dois escritórios de Engenharia Civil credenciados pela Caixa Econômica Federal avaliaram o empreendimento em R$ 126.400.000,00 e R$ 118.818.000,00. Três corretores, regularmente habilitados e atuantes no mercado imobiliário, avaliaram o imóvel em R$ 170.961.420,00, R$ 168.000.000,00 e R$ 171.904.800,00. A média dessas três últimas avaliações supera, em muito, o preço da compra, que se baseou na média das avaliações dos escritórios de Engenharia Civil credenciados pela CEF.

A realidade dos custos de imóveis em Florianópolis é fato público. O Ministério Público, como qualquer outra organização ou cidadão, está sujeito às regras de mercado e não pode definir o preço para o vendedor. Qualquer pessoa, em uma rápida pesquisa entre os imóveis à venda na região, verificará que o valor pago pelo MPSC está, inclusive, abaixo do custo de mercado que nele é praticado. Tanto é que a Revista Exame, edição n. 1065, Ano 48, de 14/05/14, trazendo o “Guia de Imóveis de 2014″, exibe, na sua página 112, planilha, por “Bairros por faixa de preço médio do metro quadrado, em reais” de Florianópolis, apontando que as regiões da “Agronômica, Centro e Jurerê Internacional” o preço médio do m² do imóvel novo é de R$ 10.000,00 a R$ 10.200,00. Anota, ainda, que a alta no preço dos imóveis, em Florianópolis, nos últimos 12 meses foi de 17,9% (dezessete vírgula nove por cento).

Sobre a avaliação do imóvel

O requerimento afirma que as avaliações não foram feitas com base na metodologia da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas). Porém, ao contrário do que alegado, as avaliações feitas pelos escritórios de Engenharia Civil credenciados pela CEF, nas quais o MPSC baseou-se para valorar o empreendimento, obedeceram rigorosamente às Normas Técnicas da ABNT. Em relação às avaliações feitas por corretores de imóveis, a exigência legal é de que o avaliador, além do regular exercício da profissão, tenha conhecimento sobre o mercado local, exigências que são aceitas por decisões do Tribunal de Contas da União e Superior Tribunal de Justiça.

No requerimento também é questionado o fato de que as avaliações foram realizadas antes da construção do prédio. No entanto, essa é uma prática regular e amplamente praticada no mercado para avaliação de “imóveis na planta”, feita a partir do projeto da obra. Do contrário, seria impossível o financiamento de imóveis pelas instituições financeiras, pois teriam de esperar a construção do prédio para poder avaliá-los e, então, conceder o financiamento, situação, por evidente, que inviabilizaria qualquer empréstimo para construção de obras de construção civil.

Sobre a dispensa de licitação

A lei de licitações prevê a dispensa de licitação para a compra de imóvel quando a necessidade do órgão aponta uma localização determinada, e a compra de outro, em local diverso, não atenderia adequadamente a essas necessidades. Nessas circunstâncias, desde que o preço do imóvel seja compatível com o de mercado, a lei autoriza que a compra seja realizada sem licitação.

Foi isso que aconteceu com o MPSC

Dentro das necessidades e analisadas as propostas recebidas, não havia outro empreendimento que atendesse tão adequadamente como esse às necessidades da instituição. Constatado, por avaliações realizadas de acordo com as normas legais, que o preço cobrado pelo empreendedor estava compatível com o de mercado, a compra foi, legalmente, realizada.

A localização do empreendimento permite o atendimento das necessidades do Ministério Público, em especial de centralizar a administração, reduzindo custos com deslocamentos e duplicidade de órgãos de apoio administrativo e de conservação, além de eliminar a perda de eficiência operacional com estruturas distantes entre si. Outra alternativa demandaria deslocar toda a estrutura da atual sede para o novo endereço, exigindo a aquisição de um imóvel com o dobro da capacidade desse que foi adquirido, implicando em investimentos maiores. Como a proposta mais adequada e econômica era a do empreendimento projetado para o terreno da Casa Rosa, que já pertencia a uma empreiteira, enquadraria-se inviável, legalmente, a licitação para sua compra, pois seria ela considerada dirigida, o que é vedado pela lei de licitações.

O próprio requerimento para instalação da CPI a todos esses aspectos afirma que o imóvel “até poderia ser adquirido por dispensa de licitação, já que fica ao lado da atual sede do Ministério Público de Santa Catarina, poderia facilitar a conjunção das duas áreas”. Mais adiante, prossegue: “O Ministério Público do Estado de Santa Catarina, dispensou licitação para compra do terreno ao lado de sua sede, que assim poderia ter realizado, desde que fundamentado em três aspectos a considerar: a finalidade precípua da Administração, a seleção do local do imóvel e o valor contratual.” Como se vê, a compra do terreno levou em conta todos os três aspectos.

A dispensa de licitação tem sido a modalidade mais utilizada na compra de imóveis por órgãos públicos estaduais e federais em Florianópolis, todos cientes da realidade de mercado, como de resto em todo o país.

O requerimento cita como possíveis irregularidades a falta de projetos e de orçamentos detalhados, o que é incorreto, pois todas essas informações foram objeto de análise, antes da compra, pela área técnica do MPSC. Outro argumento apresentado é de que a decisão para a compra teria sido tomada de forma muito rápida. A assinatura do contrato foi precedida de prévia negociação entre as partes, de análise criteriosa quanto aos aspectos técnicos do empreendimento e acerca do cumprimento de todas as exigências legais para a sua celebração, além de cautelas quanto à garantia do valor então pago e de cada parcela futura. Ultrapassados todos os trâmites e estudos, a decisão final precisou ser ágil porque já havia outros possíveis compradores.

Sobre o pagamento antes da entrega do prédio pronto

O Ministério Público comprou o prédio de forma semelhante a um cidadão que adquire um apartamento na planta, tomando todos os cuidados e as garantias para realizar os pagamentos no curso da construção. Para a primeira parcela, no valor de R$ 30 milhões, paga ao final de 2013, o Ministério Público recebeu como garantia a hipoteca do terreno com a chamada “Casa Rosa”, por meio de Escritura Pública de Hipoteca. Se por qualquer problema a empresa não conseguir cumprir o contratado, o Ministério Público será dono do terreno, do que nele já estiver construído, além da Casa Rosa. Para verificar o valor do terreno e da casa foram contratados três corretores de imóveis, que fizeram avaliações de R$ 38 milhões, R$ 37 milhões e R$ 35 milhões.

Portanto, a garantia recebida pelo MPSC é superior ao pagamento da primeira parcela. Antes de pagar cada uma das próximas parcelas, o MPSC efetuará a medição da obra e a avaliação do que foi construído (tal como se faria se a contratação fosse mediante licitação) para saber se o valor da parcela é compatível com o que já está construído. Se a avaliação do que foi construído não alcançar o valor da parcela, a empresa é obrigada a acrescentar outros imóveis na garantia, sob pena de não receber o pagamento. Essa forma de pagamento parcelado foi baseada na legislação e na jurisprudência, inclusive do Tribunal de Contas da União (TCU), que considera regular o pagamento antecipado, desde que haja garantia dos pagamentos efetuados.”

STJ – Dispensa de licitação. Compra e venda e doação de imóveis realizados pelo município. Ausência de má-fé do agente público.

Data da publicação da decisão – 05/06/2008.

 Indique aos amigos

Processo
REsp 797671 / MG
RECURSO ESPECIAL
2005/0179387-0
Relator(a)
Ministro LUIZ FUX (1122)
Órgão Julgador
T1 – PRIMEIRA TURMA
Data do Julgamento
05/06/2008
Data da Publicação/Fonte
DJe 16/06/2008
LEXSTJ vol. 228 p. 92
RNDJ vol. 106 p. 110
Ementa
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. DISPENSA DE LICITAÇÃO. COMPRA E VENDA E DOAÇÃO DE IMÓVEIS REALIZADOS PELO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO AGENTE PÚBLICO. VIOLAÇÃO DOS VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. NÃO COMPROVADOS. DANO EFETIVO. AUSÊNCIA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 07/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 535, I e II, DO CPC. NÃO CONFIGURADA. 1. A compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia, não carece de licitação , ante a ratio do art. 24 da Lei 8666/93. 2. O Recurso Especial não é servil ao exame de questões que demandam o revolvimento de contexto fático-probatório dos autos, em face do óbice erigido pela Súmula 07/STJ. 3. Ação Civil Pública ajuizada por Ministério Público Estadual em face de ex-Prefeito, objetivando a anulação de contrato de compra e venda de lotes, localizados no Distrito Industrial da municipalidade, para fins de doação à indústria que quisesse se instalar no Município, com vistas à implementação do programa de incentivo ao desenvolvimento industrial. 4. In casu, a conclusão da Corte de origem de que a dispensa de licitação para a aquisição de terrenos no Distrito Industrial para doação à indústria que quisesse se instalar no Município, com vistas à implementação do programa de incentivo ao desenvolvimento industrial, não ensejou prejuízo ao erário, além do fato de que “(..)a finalidade da doação foi plenamente atendida como se vê dos documentos de f. 333/349, através dos quais se observa que, efetivamente, a indústria foi instalada, está dando retorno de impostos, fornecendo mão-de-obra e, conseqüentemente, fazendo girar mais riquezas no Município com o recebimento de salário de seus empregados(..)”(fl. 740), resultou do exame do contexto fático-probatório engendrado nos autos, o que denota a insindicabilidade do thema pelo STJ, ante o óbice erigido pela Súmula 07 desta Corte. 5. A título de argumento obiter dictum merece destaque as situações fáticas, insindicáveis nesta Corte, assentadas pelo Tribunal local:”(…)O Município de Elói Mendes, interessado em atrair para o seu Distrito Industrial a empresa Souza & Cambos Confecções Ltda., que prometia a geração de 100 novos empregos com a instalação de uma filial, criou, por ato de seu Prefeito – Portaria 0020/97 (f. 88) -, uma comissão especial para aquisição de terreno a ser doado àquela Indústria, que, após concluídos os seus trabalhos, ofereceu o parecer de f. 90, sugerindo a aquisição do imóvel constituído de 9.064 m2, situado no Distrito Industrial e pertencente à firma Transportes Biagini Ltda., avaliado em R$45.320,00, ou R$5,00 o m2, mais benfeitorias avaliadas em R$12.224,00, totalizando o preço de R$57.544,00; pelo parecer de f. 89, verifico que foi instalado processo licitatório para o mister, de nº 054/97, com sugestão de dispensa de licitação, fundamentado no art. 24, X, da Lei 8.666/93; o Presidente da Comissão de Licitação do Município ofereceu o parecer de f. 91, pela dispensa da licitação, sob o mesmo fundamento, parecer este que foi ratificado pelo Sr. Prefeito Municipal, como se vê a f. 92; o Município fez a aquisição do terreno, como se vê pelo contrato particular de compra e venda de fl. 94, pelo preço certo de R$51.000,00 para pagamento em 3 parcelas de R$17.000,00, sendo certo que a f. 194/197, há notícia de que do preço da venda, R$11.000,00 foram pagos pela donatária, que teria assumido o preço das benfeitorias. A operação está amparada na Lei municipal nº 540, de 29 de julho de 1997 – f. 46/47, que autoriza o Poder Executivo a abrir crédito especial de R$56.000,00 destinado a aquisição de terrenos no Distrito Industrial para doação a indústrias que quisessem se instalar no Município e pela Lei municipal 564, de 04 de dezembro de 1997 – f. 56 -, que autoriza a doação do terreno à Souza & Cambos Confecções Ltda., sob as condições nela previstas. De se observar, ainda, que o terreno doado é composto de 8 lotes da quadra 4, do Distrito Industrial de Elói Mendes, num total de 9.064,49 m2, avaliado pela CDI – Companhia de Distritos Industriais de Minas Gerais a R$5,00 o m2, como se vê a f. 325. Em se considerando que o Município despendeu R$40.000,00 para aquisição do mesmo, uma vez que os R$11.000,00 foram suportados pela donatária – f. 196/197 – ele pagou o m2 a R$4,41, de conseguinte, preço inferior ao da avaliação tanto da comissão constituída pela Portaria 20/97, como pela CDI(..)” fls. 739/740 6. Ad argumentandum tantum, ainda que ultrapassado o óbice erigido pela Súmula 07/STJ, no mérito, melhor sorte não assiste ao recorrente, mormente porque a abalizada doutrina sobre o thema decidendum, especialmente no que pertine à dispensa de licitação, assenta que: “(…)As diferenças entre inexigibilidade e dispensa de licitação são evidentes. Não se trata de questão irrelevante ou meramente retórica, mas de alternativas distintas em sua própria natureza, com regime jurídico diverso. A inexigibilidade é um conceito logicamente anterior ao da dispensa. Naquela, a licitação não é instaurada por inviabilidade de competição.Vale dizer, instaurar a licitação em caso de dispensa significaria deixar de obter uma proposta ou obter uma proposta inadequada. Na dispensa, a competição é viável e, teoricamente, a licitação poderia ser promovida. Não o é, diante das circunstâncias, a lei reputa que a licitação poderia conduzir à seleção de solução que não seria a melhor, tendo em vista circunstância peculiares. Em suma a inexigibilidade é uma imposição da realidade extranormativa, enquanto a dispensa é uma criação legislativa. Como decorrência direta, o elenco de causas de inexigibilidade contido na Lei tem cunho meramente exemplificativo. Já os casos de dispensa são exaustivos, o que não significa afirmar que todos se encontram na Lei n° 8.666. Outras leis existem, prevendo casos de dispensa de licitação. Como decorrência, a conclusão acerca da caracterização da inexigibilidade faz-se em momento logicamente anterior ao do reconhecimento da dispensa. Num primeiro momento, avalia-se se a competição é ou não é viável. Se não for, caracteriza-se a inexigibilidade. Se houver viabilidade de competição, passa-se à verificação da existência de alguma hipótese de dispensa ” Marçal Justen Filho, in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Ed. Dialética, São Paulo, 2005 7. Nada obstante, sobreleva notar, a dispensa de licitação para a compra dos imóveis in foco, sob o pálio da Lei Municipal nº 540, de 29 de julho de 1997, que autoriza o Poder Executivo a abrir crédito especial de R$56.000,00 destinado a aquisição de terrenos no Distrito Industrial para doação a indústrias que quisessem se instalar no Município (fls. 46/47) e da Lei Municipal 564, de 04 de dezembro de 1997, que autoriza a doação do terreno à Souza & Cambos Confecções Ltda, sob as condições nela previstas (f. 56), decorreu de estudo realizado pela Comissão de Licitação, consoante se infere do excerto do voto condutor, verbis: ” (…)Após a análise dos autos verifica-se que, efetivamente, a Administração municipal, após o levantamento realizado pela Comissão Especial instaurada com o objetivo de estudar a viabilidade da compra de terrenos no Distrito Industrial, concluiu pela dispensa de licitação para a aquisição dos referidos lotes, conforme se constata pelo documento de fl. 424-TJ. No entanto, extrai-se que a dispensa de licitação e a posterior compra do terreno foi precedida de um estudo realizado pela referida Comissão, conforme se vê as f.127, a qual informou que “foram visitados vários terrenos, dentre os quais foi considerado o mais apropriado para futuras instalações da empresa Souza e Cambos Ltda, levando-se em conta a localização e infra estrutura”, concluindo que o terreno escolhido era aquele pertencente à empresa Transporte Biagini Ltda (…)” 8. O caráter sancionador da Lei 8.429/92 é aplicável aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa. 9. A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve se realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu. 10. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador. 11. À luz de abalizada doutrina: “A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consiste no dever de o “funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer”. O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem(…).” in José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 24ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2005, p-669. 12. Entrementes, na presente demanda, restou amplamente provado que a conduta do agente político e dos co-réus, não resultou em lesão ao erário público, nem configurou enriquecimento ilícito dos mesmos, o que conduz à inaplicação dos arts. 9º e 10, da Lei 8.429/92, além do fato de que o ato apontado improbo não amolda à conduta prevista no art. 11, à míngua de lesão aos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, tendo em vista que a dispensa de licitação sub examine decorreu de estudo realizado pela Comissão de Licitação, consoante se infere do teor do voto condutor do acórdão recorrido. 13. Inexiste ofensa ao art. 535, I e II, CPC, quando o Tribunal de origem pronunciou-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos embargos de declaração, estando o decisum hostilizado devidamente fundamentado. Saliente-se, ademais, que o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão, como de fato ocorreu no voto condutor do acórdão de apelação às fls. 737/742, mormente quando a pretensão veiculada pela parte embargante revela nítida pretensão de rejulgamento da causa, consoante reconhecido pelo Tribunal local por ocasião do julgamento dos embargos de declaração (fls. 762/764 e 792/794). 14. Recurso especial parcialmente conhecido, e nessa parte, desprovido.
Acórdão
Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça acordam, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki, Denise Arruda (Presidenta) e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.

Portanto, a maioria dos órgãos públicos federal, Estadual e Municipal praticaram exceções. E ai? Só por causa disso todos os administradores públicos devem ser processados e condenados por improbidade administrativa? Todos tiveram motivos para praticar as exceções.
A lei de licitações também tem exceções.

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

  1. b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009
  1. h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
  • 4o  A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

A exceção no caso dos prefeitos está justamente no § 4º, SENDO DISPENSADA A LICITAÇÃO NO CASO DE INTERESSE PUBLICO DEVIDAMENTE JUSTIFICADO;

Ora, o simples fato de ser a doação destinada a construção de indústria, desde que cumprida todas as formalidade avençadas na,  com a finalidade de gerar renda, divisas e empregos, não justifica o INTERESSE PÚBLICO?

Mesmo que o administrador tenha deixado de  cumprir algumas formalidades legais, mas  estando  o município  cercado de todas as garantias de que o terreno só será doado, se todas as exigências da lei forem cumpridas, justificaria uma ação civil pública e que o administrador fosse condenado por improbidade administrativa?  Será que se fosse constatado todas as garantias e funcionamento dessas empresas,  justificaria uma condenação?  Será que se fizesse um levantamento, pormenorizado, com fotos, com pesquisa junto à população e empregados dessas empresas, alguém da comunidade, condenaria um administrador? O desembargador  RICARDO ROESLER de Santa Catarina,  na Apelação Cível n. 2006.038515-7, de Herval D oeste,  conforme acima, assim não entendeu. Simplesmente,  foi sensível  e mandou outorgar a escritura de doação e disse  que é possível doar, sem licitar, desde que não tenha havido má fé e desde  que as finalidades fossem inteiramente cumpridas.  É notório que a Lei de Licitações foi descumprida, mas cumpriu a finalidade e o desvio de conduta do Administrador não provocou qualquer dano ao Erário Público, tão somente beneficiou a comunidade.  JUSTIÇA JUSTA.